Regeringens proposition om social- och hälsovårdsreformen och om lagstiftningen i samband med den överlämnas till riksdagen

Regeringen föreslår ny
lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om reformen av
ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. De
föreslagna välfärdsområdena inrättas så snart som möjligt efter det att
lagarna har antagits och stadfästs. Lagarna ska träda i kraft stegvis så
att den första delen träder i kraft den 1 juli och de sista delarna den
1 januari 2023. För att helheten ska träda i kraft krävs riksdagens
godkännande. Regeringen överlämnade propositionen till riksdagen den 8
december.

Syftet med reformen av social- och hälsovårdstjänsterna
och räddningsväsendet är att minska skillnaderna i välfärd och hälsa,
trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsovårdstjänster och
tjänster inom räddningsväsendet, förbättra tillgången till tjänster och
tjänsternas tillgänglighet, trygga tillgången på yrkeskunnig
arbetskraft, svara på de utmaningar som förändringarna i samhället för
med sig, bromsa kostnadsökningen och öka säkerheten. 

Tjugotvå anordnare ska ansvara för uppgifterna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet

Enligt
regeringspropositionen ska det i Finland bildas 21 välfärdsområden som
ska ta över de uppgifter inom social- och hälsovården och
räddningsväsendet som kommunerna för närvarande ansvarar för. Enligt
särlösningen för Nyland ska det bildas fyra välfärdsområden i Nyland.
 Helsingfors stad ska fortfarande ansvara för organiseringen av social-
och hälsovården och räddningsväsendet. I Nyland ansvarar dessutom
HUS-sammanslutningen för ordnandet av den specialiserade sjukvården.
Organiseringsansvaret för hälso- och sjukvården ska fördelas mellan
välfärdsområdena i området samt Helsingfors stad och
HUS-sammanslutningen på det sätt som fastställs särskilt i lag och i
organiseringsavtalen. 

Räddningsväsendet i välfärdsområdena ska
vara en separat sektor som fungerar parallellt med social- och
hälsovården. Servicenivån på räddningsväsendet i välfärdsområdet ska
motsvara de nationella, regionala och lokala behoven och vara
tillräcklig med tanke på beredskapen för olyckor och tillbud i området.  

Sjukvårdsdistriktens
och specialomsorgsdistriktens verksamhet överförs till
välfärdsområdena.   Till välfärdsområdena överförs också kurators- och
psykologtjänsterna inom elevhälsan. Både välfärdsområden och kommuner
ska ansvara för främjandet av välfärd och hälsa. Kommunerna ska ansvara
för ordnandet av miljö- och hälsoskyddet.  

Välfärdsområdenas
högsta beslutande organ är områdesfullmäktige, som väljs genom direkt
val.  Välfärdsområdets verksamhet leds i enlighet med en strategi för
välfärdsområdet som godkänts av områdesfullmäktige, och
områdesfullmäktige fattar också besluten om välfärdsområdets
organisationsstruktur. 

I lagen om ordnande av social- och
hälsovård föreskrivs om organiseringsansvar för social- och hälsovård,
främjande av välfärd och hälsa, tryggande av närtjänster och språkliga
rättigheter, samarbete mellan välfärdsområden samt styrningen och
tillsynen. I lagen om räddningsväsendet föreskrivs om
organiseringsansvaret, utvecklingsarbetet, styrningen och tillsynen inom
räddningsväsendet.

Anordnarens roll, ansvar och skyldigheter preciseras 

I
propositionen definieras välfärdsområdenas organiseringsansvar
noggrant. Välfärdsområdet bör ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga
och beredskap för ordnandet av social- och hälsovården och
räddningsväsendet i alla situationer, inklusive störningar och
exceptionella situationer. Välfärdsområdet ska i sin tjänst ha sådan
yrkesutbildad personal och annan personal som verksamheten förutsätter
samt i sin besittning ha ändamålsenliga lokaler, utrustning och andra
behövliga verksamhetsförutsättningar. Välfärdsområdet ska dessutom ha
tillräcklig egen tjänsteproduktion, men för den krävs det inte att
överkapacitet upprätthålls.  

I organiseringsansvaret ingår
ansvar för lagstadgade uppgifter, beslutsfattande, tillsynen över
produktionen, samordningen av tjänster och utövningen av myndigheternas
befogenheter. Välfärdsområdet ska också ansvara för bl.a. förebyggande
social- och hälsovård, utbildnings- och forskningsverksamhet, beredskap
för undantagsförhållanden och störningssituationer samt
försörjningsberedskap.

Välfärdsområdena ska vara
offentligrättsliga samfund med självstyre inom sitt område. De nya
välfärdsområdena motsvarar till sitt område de nuvarande landskapen, men
i fråga om landskapet Nyland görs landskapsuppdelningen enligt en
särlösning för Nyland. Välfärdsområdenas högsta beslutande organ är
områdesfullmäktige som utses genom val. 

För den regionala
samordningen, utvecklingen och samarbetet inom social- och hälsovård
bildas det fem samarbetsområden. De välfärdsområden som hör till ett
samarbetsområde upprättar vart fjärde år ett samarbetsavtal.

Köpta tjänster och hyrd arbetskraft 

I propositionen preciseras de allmänna förutsättningarna för köpta tjänster inom social- och hälsovården. 

En
modell med flera producenter av social- och hälsovårdstjänster ska
fortfarande vara möjlig förutsatt att villkoren enligt lagstiftningen
beaktas. Av en privat tjänsteproducent får man anskaffa alla sådana
tjänster vars anskaffning inte särskilt förbjuds i lag. Servicesedlar
ska kunna användas även i fortsättningen vid anskaffning av tjänster. 

Ett
välfärdsområde kan på basis av ett avtal anskaffa social- och
hälsovårdstjänster för en kund från en privat tjänsteproducent, om det
behövs för att uppgifterna ska kunna skötas på ett ändamålsenligt sätt.
De tjänster som anskaffas som köpta tjänster ska till innehållet,
omfattningen och kvantiteten vara sådana att välfärdsområdet i alla
situationer kan fullgöra sitt organiseringsansvar. 

Av privata
tjänsteproducenter kan välfärdsområdet inte köpa till exempel uppgifter
för fullgörande av organiseringsansvaret eller skötsel av offentliga
förvaltningsuppgifter, socialt arbete eller jour dygnet runt inom
socialvården eller hälsovården. Välfärdsområdet får dock anlita köpt och
inhyrd arbetskraft för att komplettera sin egen personal inom jour
dygnet runt. En producent av köpta tjänster ska uppfylla de villkor som
anges i lagen om privat hälso- och sjukvård och i lagen om privat
socialservice. Välfärdsområdet ska övervaka både de privata
tjänsteproducenterna och deras underleverantörer. De privata
tjänsteproducenterna ska dessutom också själva övervaka sina
underleverantörer.

I förslaget till införandelag föreskrivs om
ogiltiga avtal om köpta tjänster inom social- och hälsovård, om
välfärdsområdenas möjlighet att säga upp avtalet samt om privata
tjänsteproducenters möjlighet att få ersättning.

Statlig styrning 

Processen
för styrningen av välfärdsområdena ska vara kontinuerlig och
interaktiv. Styrningen av välfärdsområdena ska vara strategisk och
riktas till de områden som är centrala med tanke på organiseringen av
uppgifterna och tryggandet av finansieringen.  

Enligt förslaget
ska statsrådet vart fjärde år fastställa strategiska mål för social- och
hälsovården och räddningsväsendet. Välfärdsområdena ska beakta målen i
sin egen verksamhet och vid beredningen av samarbetsavtalet för
samarbetsområdet för social- och hälsovården. 

I anslutning till
social- och hälsovårdsministeriet inrättas en delegation för social- och
hälsovård som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen
har till uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av social-
och hälsovården samt att stödja den riksomfattande styrningen av social-
och hälsovården.

På motsvarande sätt inrättar man i anslutning
till inrikesministeriet en delegation för räddningsväsendet, som
statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Den ska ha till uppgift att
följa upp och utvärdera verkställandet av räddningsväsendet och att
stödja den riksomfattande styrningen av räddningsväsendet.

Social-
och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och finansministeriet ska
årligen föra förhandlingar med varje välfärdsområde för att följa upp,
utvärdera och styra ordnandet av social- och hälsovården och
räddningsväsendet i välfärdsområdet på en strategisk nivå. 

Det
gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena ska
bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande
av social- och hälsovård och räddningsväsende.

Välfärdsområdena
ska årligen utarbeta en investeringsplan som ska godkännas av social-
och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet Den godkända
investeringsplanen är ett villkor för att välfärdsområdet ska få göra
nya investeringar och överlåtelser av egendom. 

Finansieringen av välfärdsområdena och kommunerna 

Med
social- och hälsovårdsreformen strävar man också efter att dämpa
kostnadsökningen inom den offentliga ekonomin med hjälp av den
föreslagna finansieringsmodellen. Vid stora reformer föranleder å andra
sidan också ändringarna i sig betydande kostnader. Om man beaktar alla
ändringskostnader kommer reformen att försvaga balansen i de offentliga
finanserna under 2020-talet, men efter det börjar kostnaderna minska. 

Välfärdsområdenas
verksamhet finansieras huvudsakligen med statlig finansiering och
delvis med kundavgifter som tas ut av de som använder tjänsterna.
Bestämmelser om finansieringen finns i lagen om välfärdsområdenas
finansiering. 

Finansieringen av välfärdsområdena är allmän
finansiering. Den fördelas mellan välfärdsområdena på basis av
kalkylerade faktorer som beskriver servicebehovet och
omgivningsfaktorerna i fråga om uppgifterna inom social- och hälsovården
och räddningsväsendet. Dessutom bestäms en del av finansieringen enligt
invånarunderlaget och enligt ett kriterium för främjande av välfärd och
hälsa. Finansieringen av räddningsväsendet påverkas dessutom av en
riskfaktor.

Välfärdsområdenas kalkylerade finansiering baserar
sig på servicebehovskoefficienter för hälso- och sjukvården,
äldreomsorgen och socialvården som beskriver servicebehovet. Vid
beräkningen av koefficienterna utnyttjas bl.a. uppgifter om
befolkningens köns- och åldersstruktur, sjukfrekvens och socioekonomiska
faktorer samt om användningen av tjänsterna och de kostnader som
användningen av tjänsterna medför. För varje välfärdsområde fastställs
årligen servicebehovskoefficienter för hälso- och sjukvården,
äldreomsorgen och socialvården. Koefficienterna återger välfärdsområdets
servicebehov i relation till de övriga välfärdsområdena.  

Fastställandet
av de behovsfaktorer inom social- och hälsovård som orsakar kostnader
och av deras viktkoefficienter ska gå till så att det fastställs
separata viktkoefficienter för varje faktor utifrån hur allmänt
förekommande de är och vad de kostar. Som behovsfaktorer inom hälso- och
sjukvården räknas till exempel sammanlagt cirka 50 sjukdomar med
betydande kostnader. Som nya behovsfaktorer beaktas i större
utsträckning än i statsandelssystemet för basservicen även andra
socioekonomiska faktorer som beskriver inkomster, utbildning, familjer
med en vuxen, civilstånd, ensamboende och huvudsaklig sysselsättning. 

Behovsfaktorerna
och viktkoefficienterna baserar sig på en undersökning som Institutet
för hälsa och välfärd publicerade i april 2020 . Behovsfaktorerna och
viktkoefficienterna ska efter ikraftträdandet av lagen bedömas med
regelbundna intervall och uppdateras eftersom de används som grunder för
bestämningen av finansieringen. 

När finansieringsansvaret
överförs från kommunerna på staten, måste statens inkomster ökas och
kommunernas inkomster minskas i motsvarighet till överföringen.
Kommunerna åläggs att sänka kommunalskatten för att det totala
skatteuttaget inte ska öka. Minskningen av kommunalskatten uppgår till
13,26 procentenheter i samtliga kommuner. Även kommunernas andel av
samfundsskatteintäkterna sänks, och statens andel ökas i motsvarande
grad. De ändringar som gäller beskattningen genomförs så neutralt som
möjligt för de skattskyldiga. Ändringar i skattestrukturen får inte
medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft.

Välfärdsområdet
ska i princip inte ha rätt att ta upp långfristiga lån. Ett
välfärdsområde kan dock inom ramen för en lånefullmakt som statsrådet
beviljar ta upp lån för finansiering av investeringar. Dessutom
föreskrivs det om möjligheten att bevilja tilläggslån för brådskande och
nödvändiga investeringar. 

Ordnandet av räddningsväsendet

Enligt
regeringspropositionen ska räddningsväsendet i framtiden organiseras av
välfärdsområdena och Helsingfors stad, som likaså ansvarar för
ordnandet av social- och hälsovården inom sina områden. Räddningsverken
kan fortfarande producera prehospital akutsjukvård för hälso- och
sjukvården. För närvarande sköter räddningsverken ca 500 000 uppdrag
inom brådskande prehospital akutsjukvård årligen. Räddningsväsendet ska
dock även i fortsättningen vara en separat sektor som fungerar
parallellt med social- och hälsovårdsväsendet.
 
Genom reformen
blir statens styrning i räddningsväsendet starkare. En starkare
nationell styrning förbättrar produktionen av allt enhetligare och på så
sätt mer likvärdiga tjänster inom räddningsväsendet i hela landet.
Målet är också att utveckla räddningsväsendets verksamhet som ett
riksomfattande system.

Inrikesministeriet publicerar ett separat pressmeddelande om ordnandet av räddningsväsendet.

Personalöverföringar 

Reformen
innebär stora organisatoriska förändringar och förändringar i sättet
att ordna tjänster. Dessa förändringar påverkar i hög grad personalens
uppgifter och placering. Genom överlåtelse av rörelse övergår cirka 172
900 personer från 332 kommuner eller samkommuner till anställning hos
välfärdsområdena år 2023. Utifrån statistiken för 2018 uppskattas
arbetskraftskostnaderna för de anställda som reformen inbegriper vara
cirka 10,7 miljarder euro om året, dvs. ungefär 52 procent av
kommunernas och samkommunernas alla arbetskraftskostnader.

Personalen
inom kommunernas och samkommunernas social- och hälsovård och
räddningsväsende överförs med sina uppgifter i sin helhet i anställning
hos välfärdsområdena. Dessutom övergår kuratorerna och psykologerna inom
elev- och studerandevården från kommunernas undervisningsväsende till
välfärdsområdet. I fråga om kommunernas gemensamma stödtjänster övergår
en arbetstagare i anställning hos välfärdsområdet om minst hälften av
dennes nuvarande arbetsuppgifter gäller kommunal social- eller hälsovård
eller räddningstjänsten. Personalen överförs i enlighet med principerna
för överlåtelse av rörelse som s.k. gamla arbetstagare och behåller de
rättigheter och skyldigheter som arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet
medför vid tidpunkten för överföringen.  

De arrangemang som
reformen kräver bereds i samarbete med välfärdsområdena, kommunerna och
representanter för kommunernas anställda under 2021 och 2022. Lagen om
samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska utvidgas
till att även gälla välfärdsområdena. Också tillämpningsområdet för
annan lagstiftning om kommunal anställning ska utvidgas så att det
omfattar även de anställda i välfärdsområdet och de anställdas ställning
förändras inte till denna del.

Överföring av tillgångs- och skuldposter

Samkommunerna
för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten överförs till
välfärdsområdena jämte tillgångar och skulder. Utan någon ersättning
överförs till välfärdsområdena från kommuner och övriga samkommuner lös
egendom som används av social- och hälsovården och räddningsväsendet
samt avtal och semesterlöneskuld för den personal som överförs. 

Välfärdsområdet
hyr de lokaler för social- och hälsovård och räddningsväsende som blir
kvar i kommunernas ägo under en övergångsperiod på tre år, som
välfärdsområdet kan förlänga med ett extra år. För skulder som överförs
från sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten till
välfärdsområdena beviljas statsborgen, vilket tryggar borgenärernas
ställning och bevarar lånen i nollriskklassen. Överföringarna genomförs
på basis av utredningar som kommunerna och samkommunerna gjort.

Egendomsarrangemangen
kan medföra kostnader för kommunerna som kommunerna inte själva kan
påverka. Därför innehåller propositionen den reglering om kompensation
som grundlagsutskottet förutsätter. Enligt propositionen ska kommunen ha
rätt att få ersättning för kostnader som förorsakas av
egendomsarrangemang som gäller kommunens egendom, när kostnaderna
överskrider den ersättningsgräns som anges i lagen. 

Omfattande konsekvensbedömning i propositionen 

I
konsekvensbedömningen har man beskrivit de huvudsakliga konsekvenserna
av den föreslagna reformen i enlighet med anvisningarna för
konsekvensbedömning av lagförslag och anvisningarna för utarbetande av
regeringspropositioner. De ekonomiska konsekvenserna har bedömts
särskilt med tanke på den kommunala ekonomin, statsfinanserna,
välfärdsområdenas ekonomi samt skattesystemet och egendomsarrangemangen.
Dessutom har reformens konsekvenser för finansieringen av pensioner och
IKT-tjänster samt helhetskonsekvenserna för den offentliga ekonomin
bedömts. Reformens konsekvenser för områdesindelningen och
IKT-tjänsterna behandlades på ett omfattande sätt i remisskedet i
separata bakgrundspromemorior. Dessutom har en uppskattning gjorts om de
ändringskostnader som reformen medför.

I bedömningen av
konsekvenserna för myndigheterna lyfte man fram konsekvenserna för
kommunernas och välfärdsområdenas organisationer, för
avtalshanteringsrelaterade uppgifter, för tillsynsmyndigheterna och för
domstolarna. Konsekvenserna för Åland bedömdes separat. Dessutom
bedömdes harmoniseringen av kundavgifterna, konsekvenserna för
dataskyddet och myndigheternas resursbehov.

De samhälleliga
konsekvenserna bedömdes både på systemnivå och i fråga om konsekvenserna
för människor. I bedömningen fästes särskild uppmärksamhet vid
reformens konsekvenser för olika befolkningsgrupper och för
medborgarinflytandet. Konsekvenserna för personalen, för förberedelser
och beredskap samt för organisationer bedömdes.  Dessutom bedömdes
konsekvenserna för de språkliga rättigheterna samt för de grundläggande
och mänskliga rättigheterna.

Reformens konsekvenser för
tjänsteproduktionen bedömdes i fråga om kundernas köp av tjänster samt
hyrd och på annat sätt anskaffad personal. Dessutom bedömdes reformens
konsekvenser för företagen.

Regeringspropositionen innehåller de centrala bestämmelserna

Regeringens
proposition innehåller de centrala bestämmelserna som inrättandet av
välfärdsområden, överföringen av uppgifter och verksamheten förutsätter,
dvs. bestämmelser om områdesindelning, uppgifter, skötsel och
granskning av förvaltningen och ekonomin, finansiering och
statsandelsförändringar, beskattning samt tillämpligheten av allmänna
förvaltningslagar. Propositionen innehåller sammanlagt 50 lagförslag. 

Med tanke på inrättandet, överföringen av uppgifter och verksamheten är följande lagar centrala: 

  • lagen om välfärdsområden

  • lagen om ordnande av social- och hälsovård 

  • lagen om organisering av räddningsväsendet

  • lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap

  • lagen om ordnande av social- och hälsovård och räddningsväsendet i Nyland 

  • lagen om genomförande av reformen av social- och
    hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning
    som gäller reformen

  • lagen om välfärdsområdenas finansiering

Dessutom föreslår regeringen ändringar i
lagstiftningen om kommunernas statsandelar, skattelagstiftningen, den
lagstiftning som gäller välfärdsområdenas personal samt i vissa lagar
som gäller den allmänna förvaltningen. 

Tidtabell – en del av lagarna träder i kraft sommaren 2021

De
välfärdsområden som avses i regeringspropositionen inrättas så fort som
möjligt efter att införandelagen har trätt i kraft. Regeringen föreslår
att lagen ska stadfästas den 1 juli 2021. HUS-sammanslutningen bildas
genom godkännande av grundavtalet. Det första välfärdsområdesvalet
förrättas i början av 2022. Välfärdsområdesvalet ska inte gälla
Helsingfors stads invånare. 

I det första skedet bereder
välfärdsområdenas temporära förvaltning och, när det
välfärdsområdesfullmäktige som valts efter välfärdsområdesvalet inlett
sin verksamhet, välfärdsområdena organiseringen av verksamheten och
personal- och egendomsöverföringarna tillsammans med kommunerna och
samkommunerna. Ansvaret för att ordna social- och hälsovård samt andra
särskilt föreskrivna tjänster och uppgifter överförs på välfärdsområdena
från ingången av 2023.  

Avsikten är att ikraftträdandet av de
lagar som hänför sig till propositionen ska ske stegvis så att en del
träder i kraft den 1 juli 2021 och en del träder i kraft den 1 mars 2022
när de nya områdesfullmäktige inleder sin verksamhet. De sista lagarna
ska träda i kraft den 1 januari 2023. Propositionen omfattar även
övergångsperioder. Lagen om införande av reformen avses träda i kraft
den 1 juli 2021. Dessutom ska lagen om välfärdsområden delvis tillämpas
omedelbart på välfärdsområdenas verksamhet. 

Social- och
hälsovårdsreformen medför tekniska ändringsbehov i stor utsträckning
också i annan lagstiftning. Beredningen av ändringarna har inletts och
ändringsförslagen överlämnas till riksdagen för behandling våren 2021.

Bilagor och länkar